前 言：
“江河戰略”是當前國家推進(jìn)生態(tài)文明建設和區域經(jīng)濟發(fā)展的重要思路，先是長(cháng)江，后是黃河。
進(jìn)入十四五以來(lái)，有關(guān)黃河大保護的行動(dòng)正迅速展開(kāi)。10月30日，又一重要舉措落地，《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黃河保護法》）頒布，這為推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展構建了法理上的強力依據，是繼《長(cháng)江保護法》之后制定的又一部流域專(zhuān)門(mén)法律。
我們之前在深度解讀《黃河發(fā)展綱要》的文章中講到，「黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展」是一局盤(pán)活大半個(gè)北方的棋，而《黃河保護法》是這盤(pán)棋上的關(guān)鍵一步，這意味著(zhù)黃河大保護進(jìn)入了更下沉的落地階段。
近兩年來(lái)，黃河大保護一直是環(huán)保行業(yè)重點(diǎn)關(guān)注的政策方向，《黃河保護法》頒布后有不少朋友向青山研究院了解有關(guān)情況，本文為大家做一次系統梳理。
同時(shí)非常有幸本文能夠聯(lián)合山東省生態(tài)環(huán)境規劃研究院共同撰寫(xiě)，山東省是黃河流域的經(jīng)濟大省，也是開(kāi)展黃河大保護的重要地區，在國家部署中山東省在黃河大保護中發(fā)揮帶動(dòng)和示范作用，對此文章將加以解讀，以幫助行業(yè)朋友加深了解黃河大保護。
01
三大重磅文件 + 一部法律
拉開(kāi)「黃河大保護」序幕
進(jìn)入十四五以來(lái)，黃河大保護的節奏明顯加快，其中Z關(guān)鍵的舉措是三份重磅文件加一部法律。三份重磅文件分別是：
第一份：2021年10月8日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規劃綱要》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“綱要”），對黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展作出全面系統部署。
第二份：2022年6月，生態(tài)環(huán)境部等四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《黃河流域生態(tài)環(huán)境保護規劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規劃”），“規劃”是落實(shí)“綱要”有關(guān)環(huán)保要求、指導今后一段時(shí)期黃河流域生態(tài)環(huán)境保護工作的重要依據和行動(dòng)指南。
第三份：2022年8月，生態(tài)環(huán)境部等12部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《黃河生態(tài)保護治理攻堅戰行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“方案”），“方案”是當下實(shí)施具體措施的藍本。
一部法律，即本次第十三屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第三十七次會(huì )議上通過(guò)的《黃河保護法》。
從“綱要”到“規劃”、到“方案”、再到《黃河保護法》，黃河大保護的頂層設計基本上到位，這場(chǎng)行動(dòng)的序幕也就此拉開(kāi)。
對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)而言，黃河生態(tài)保護將是繼長(cháng)江大保護后的又一重大歷史機遇。
02
「黃河大保護」的戰略意義
盤(pán)活大半個(gè)北方經(jīng)濟的大計
與長(cháng)江相比較，黃河在水資源和航運等核心指標上存在明顯硬傷，因為黃河存在非常突出的地上懸河和凌汛等特點(diǎn)。如果說(shuō)長(cháng)江流域是一條“生態(tài)帶+經(jīng)濟帶”，那么黃河流域只是一條生態(tài)帶。
生態(tài)上的弱點(diǎn)嚴重限制了黃河流域乃至北方地區的經(jīng)濟發(fā)展。據統計，沿黃各省區人均GDP均低于全國平均水平，與全國領(lǐng)先區域差距明顯。黃河流域生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題主要表現在三個(gè)方面：
一是生態(tài)脆弱，水污染嚴重。劣Ⅴ類(lèi)比例為12.4%，比全國平均水平6.7%高出近一倍。此外，黃河三角洲土壤鹽漬化和石油污染，灌區土壤重金屬污染，尾礦土壤等問(wèn)題突出；
二是水資源短缺，地下水超采嚴重。黃河流域人均水資源不足全國平均水平的1/4，水資源開(kāi)發(fā)利用率超過(guò)80%，遠超國際公認的40%生態(tài)警戒線(xiàn)，屬于嚴重缺水地區。黃河流域發(fā)展規劃中將生態(tài)優(yōu)先放在了第一位，且明確提出“量水而行”，將水資源作為Z大的剛性約束，這一條既見(jiàn)問(wèn)題，也見(jiàn)方略；
三是黃河源區濕地萎縮未根本遏制，洪水泛濫。黃河流域上游沙化問(wèn)題持續改善，但土地沙化規模依然較大；中游水土流失得到初步治理，但問(wèn)題依然嚴峻；下游黃河三角洲濕地保護力度需要加強。
黃河是全世界泥沙含量Z高、治理難度Z大、水害嚴重的河流之一，歷史上曾“三年兩決口、百年一改道”，洪澇災害波及范圍北達天津、南抵江淮。
在生態(tài)文明的大背景下，對于沿黃各省市而言，黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護是一個(gè)巨大的包袱。一定程度上，黃河流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的不斷惡化，使得我國的東西差距在轉變?yōu)槟媳辈罹唷?/p>
所以，對于黃河流域這盤(pán)棋，扭轉乾坤的關(guān)鍵一步就是生態(tài)環(huán)境的改善。而黃河大保護，稱(chēng)其為“千年大計”一點(diǎn)都不虛。
從歷史上黃河流域的演變、以及今日振興黃河流域的規劃中可以看得出來(lái)，生態(tài)優(yōu)則經(jīng)濟興、生態(tài)劣則經(jīng)濟衰。黃河大保護從生態(tài)保護切入可謂是把住了黃河流域問(wèn)題的病根，于國于民、于今于后都是千秋大業(yè)。
03
山東省發(fā)揮龍頭作用
「黃河大保護」利好沿黃各地區
長(cháng)江大保護有三峽集團領(lǐng)銜，黃河大保護情況不同，領(lǐng)銜的是山東省。
「黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展」覆蓋青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區，區域協(xié)同發(fā)展的意圖明顯。
但是，長(cháng)期以來(lái)沿黃城市群就好比黃河里的沙子，沒(méi)有粘合凝聚起來(lái)，區域協(xié)同效應一直沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。原因是黃河流域生態(tài)環(huán)境相對脆弱且不穩定，黃河也不能幫助各城市增加聯(lián)動(dòng)。各個(gè)區域之間的發(fā)展相對不充分，不同省市區之間的分工協(xié)作也不緊密。
基于這種情況，黃河大保護需要有一個(gè)領(lǐng)銜者帶動(dòng)區域發(fā)展，而山東省被視為黃河流域的龍頭省份，領(lǐng)銜者的角色自然是當仁不讓。
事實(shí)上，在國家的規劃中也正有此意，今年8月，國務(wù)院向各省、自治區、直轄市人民政府、國務(wù)院各部委、各直屬機構發(fā)了《關(guān)于支持山東深化新舊動(dòng)能轉換推動(dòng)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）一文，其中開(kāi)篇即講到，“山東是我國重要的工業(yè)基地和北方地區經(jīng)濟發(fā)展的戰略支點(diǎn)。為支持山東在深化新舊動(dòng)能轉換基礎上，著(zhù)力探索轉型發(fā)展之路，進(jìn)一步增強區域發(fā)展活力動(dòng)力，加快推動(dòng)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展，現提出如下意見(jiàn)”。
《意見(jiàn)》第一章第（二）節表明，“深入實(shí)施黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰略。發(fā)揮山東半島城市群龍頭作用，全方位、多層次深化黃河流域大保護、大治理，在生態(tài)環(huán)境高水平保護、水資源深度節約集約利用和協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展方面加強探索創(chuàng )新”。
《意見(jiàn)》主要在“改造提升傳統產(chǎn)業(yè)”、“優(yōu)化能源和交通結構”、“培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)”、“加快塑造發(fā)展新優(yōu)勢”、“持續改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”等幾個(gè)方面做出了全面的指導，并指出“到2027年，山東深化新舊動(dòng)能轉換建設綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區實(shí)現重大突破，形成一批可復制可推廣的成功經(jīng)驗”。
這份文件的特殊之處在于由國務(wù)院發(fā)文給各省市各部委來(lái)支持一省之發(fā)展。從整個(gè)文件的內容看，既有優(yōu)先推動(dòng)山東省實(shí)現新舊動(dòng)能轉換和高質(zhì)量發(fā)展的意思，也有給文件涉及到的各省市做示范的意思。總體上能夠看得出來(lái)，山東省要在黃河大保護上發(fā)揮帶頭大哥的作用。
而山東省幾乎在同一時(shí)間印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)支持黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展若干財政政策的通知》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），《通知》主要就十四五期間山東省支持黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的若干財政政策做了說(shuō)明，在“建立健全生態(tài)保護和補償機制”、“建立健全污染防治投入機制”、“建立健全集約節約用水和重點(diǎn)水利工程投入機制”、“建立健全高質(zhì)量發(fā)展支持機制”等方面做了全面部署。
此外，在《山東省 “十四五”生態(tài)環(huán)境保護規劃》中對黃河大保護也做了相關(guān)布局，其中第六章第四節“推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護與環(huán)境治理”講到，“認真落實(shí) 《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規劃綱要》，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，加快推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護修復，建設高質(zhì)量黃河生態(tài)廊道，促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展”。
而在山東省委、省政府印發(fā)的《山東省黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規劃》中，則對黃河大保護的具體實(shí)施方案做了詳細布局，這份規劃指出，“到2030年，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展取得重大進(jìn)展，基本形成節約資源、保護環(huán)境的空間格局和高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)方式、生活方式，山東半島城市群龍頭作用明顯增強、示范引領(lǐng)作用更加突出”。
國家布局黃河大保護，對沿黃各省市自治區而言是件好事，以山東省為例，將有利于其探索形成大河三角洲保護新模式，加快推進(jìn)新舊動(dòng)能轉換，培育黃河流域高質(zhì)量發(fā)展增長(cháng)極，發(fā)揮山東半島城市群龍頭作用，開(kāi)創(chuàng )區域協(xié)調發(fā)展新局面等。
04
關(guān)于「黃河大保護」的財政支持
中央財政支持建立六大機制
黃河大保護的趨勢已經(jīng)昭然若揭，除了前述三大重磅文件和一部法律，財政支持已經(jīng)在路上。
去年3月，國家發(fā)改委就發(fā)布了“關(guān)于印發(fā)重大區域發(fā)展戰略建設（黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展方向）中央預算內投資專(zhuān)項管理辦法的通知”，對黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展方向相關(guān)中央預算內投資的管理作出規定。支持方向主要包括水資源節約集約利用、水源涵養能力提升、 水土保持、濕地保護和生態(tài)治理、環(huán)境污染系統治理、突出問(wèn)題整治 和高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域。
2022年6月30日，下達2022年第一批中央預算內投資30.6604億元，專(zhuān)門(mén)用于支持黃河干支流沿線(xiàn)地區扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題整改，加強水環(huán)境綜合治理，提高水資源節約集約利用水平，助力提升黃河流域生態(tài)系統質(zhì)量和穩定性。
2022年9月2日，下達2022年第二批中央預算內投資約25億元，積極支持沿黃河九省區扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題整改，加強重點(diǎn)區域生態(tài)治理修復，改善干支流水生態(tài)水環(huán)境，提高水資源節約循環(huán)利用水平，高質(zhì)量推進(jìn)符合條件的重大項目建設。
2022年9月6日，財政部印發(fā)《中央財政關(guān)于推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的財稅支持方案》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），《方案》提出中央財政支持建立資金多元化利用、災害防治保障、水資源節約集約利用、生態(tài)保護補償、國土空間保護利用和黃河文化投入等六大投入機制，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。
該方案明確，“中央財政設立黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展獎補資金，用于支持沿黃河省區統籌做好加強生態(tài)環(huán)境保護、保障黃河長(cháng)治久安、推進(jìn)水資源節約集約利用、推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展、保護傳承弘揚黃河文化等工作，突出重點(diǎn)、講求績(jì)效、強化監督，支持地方共同抓好大保護、協(xié)同推進(jìn)大治理”。
與此同時(shí)，支持沿黃河省區規范推廣政府和社會(huì )資本合作（PPP），中國政企合作投資基金對符合條件的PPP項目給予支持。鼓勵各類(lèi)企業(yè)、社會(huì )組織參與支持黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，拓寬資金投入渠道。
此外，通過(guò)中央財政統借統還外貸資金給予支持。積極利用世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、歐洲投資銀行等國際金融組織和外國政府貸款，支持沿黃河省區開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護與修復、綠色農田建設和農業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、沙化土地可持續治理等項目。
05
結 語(yǔ)
黃河大保護的序幕已經(jīng)拉開(kāi)，進(jìn)入十四五以來(lái)，有關(guān)行動(dòng)在明顯加速。這對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)而言，黃河生態(tài)保護將是長(cháng)江保護后的又一重大歷史機遇。
環(huán)保是政策驅動(dòng)型產(chǎn)業(yè)，研究并跟隨環(huán)保政策是環(huán)保企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的重要環(huán)節。在當前的重要環(huán)保政策中，“江河戰略”必居其一，環(huán)企當加以關(guān)注。
關(guān)于黃河大保護的有關(guān)政策以及其他重大環(huán)保政策，青山研究院將長(cháng)期保持深度跟蹤研究，為行業(yè)朋友提供有益的參考。
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